华北电力大学 王学棉

  《供电监管办法》第二十四条第3款规定：供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定；未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。该条中的停限电有的可能是永久，也有的可能是暂时。暂时性的停限电实际上就是中止供电。根据该条，供电企业负有协助行政机关中止供电的义务。由于该办法仅规定“政府有关部门”，而生活中的行政机关很多，各种行政机关及其派出部门都有可能向供电企业发出协助中止供电的函，中止供电的对象也不限于前述三类企业，对此，供电企业往往无从判断应否给予协助。行政机关来函要求供电企业中止供电，实际上是行政机关已经作出了中止供电的决定，只是中止供电具有一定的技术性，要求供电企业予以协助而已。供电企业应否协助，需要认真分析行政机关作出的中止供电之性质。只有定性准确，进而才能判定应否给与协助。对于不应协助而给予协助的，一旦给用户造成损失，由于供电企业自身存在过错，无疑需要承担一定的赔偿责任。

1 中止供电的性质

  行政机关作出的中止供电之法律性质，大致说来有4种类型。第一种是行政强制措施。《行政强制法》第二条第2款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据第九条的规定，行政强制措施的种类有：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。很显然，中止供电只能归于其他行政强制措施。实践中，中止供电主要见于地方性法规。如《厦门市物业管理若干规定》第二十九条规定，业主或者使用人不得违法建造、擅自改动房屋建筑主体和承重结构，改变建筑设计使用功能（第2款）。物业服务企业发现有前款规定的违法行为的，应当立即制止，并在二十四小时内报告城市管理行政执法部门。城市管理行政执法部门接到报告后，应当调查核实，对正在实施违法行为的，书面通知供水、供电单位。供水、供电单位应当配合城市管理行政执法部门，暂时停止供水、供电。业主或者使用人改正违法行为后，城市管理行政执法部门应当及时通知供水、供电单位恢复供水、供电（第3款）。该条的中止供电显然是为了防止危害发生、控制危险扩大的一种暂时性措施，故属于行政强制措施。

  第二种类型是行政处罚。根据《行政处罚法》第八条的规定，行政处罚的种类有：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。中止供电显然属于第7类法律、行政法规规定的其他行政处罚。如《电力法》第六十五条规定，违反本法第三十二条（即用户用电不得危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序）规定，危害供电、用电安全或者扰乱供电、用电秩序的，由电力管理部门责令改正，给予警告；情节严重或者拒绝改正的，可以中止供电，并处五万元以下的罚款。

  第三种是行政强制执行方式。《行政强制法》第二条第3款规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。根据第十二条的规定，行政强制执行的方式：（1）加处罚款或者滞纳金；（2）划拨存款、汇款；（3）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（4）排除妨碍、恢复原状；（5）代履行；（6）其他强制执行方式。中止供电应当属于其他强制执行方式。如《安全生产法》第六十七条第1款规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。通知有关单位停电显然是为了强制有关生产经营单位履行停产停业，停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定。

  第4种是紧急处置措施。此类措施针对的是突发事件。突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《突发事件应对法》第五十条规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制。对电力供应进行控制当然包括中止供电。此时公安机关如要求供电企业协助中止供电，必须予以协助。

2 应否协助之处理

  从前述介绍可以看出，供电企业应否协助中止供电不好把握的主要是前三种情形。由于行政机关都有权采取行政强制措施，故主要在于判断行政强制措施是否合法。中止供电的行政强制措施主要存在于地方性法规中，但根据《行政强制法》第十条第3款的规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第2项（即查封场所、设施或者财物）、第三项（扣押财物）的行政强制措施。也就是说，地方性法规并不能设定中止供电之类的行政强制措施，法律、法规以外的其他规范性文件就更不能设定行政强制措施了。因此，地方性法规或者其他规范性文件中设定的中止供电之行政强制措施属于无效规定。供电企业对于行政机关根据此类无效规定要求协助中止供电的要求自然可以拒绝。

  对于行政处罚的强制执行，我国实行行政机关执行和申请法院执行的双轨体制。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。从现行立法来看，申请法院执行属于原则，行政机关自己执行属于例外。故判断行政机关是否享有执行权最为关键。行政强制执行方式可分为间接强制方式和直接强制方式，前者如加处罚款或者滞纳金，代履行；后者如划拨存款、汇款。对于间接行政强制执行，行政机关可以自己执行。常见情形有：（1）加处罚款。《行政强制法》第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。《行政处罚法》第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；行政能够直接执行的强制执行。因此，所有的行政机关都有权对不履行罚款决定的加处罚款。（2）部分代履行。《行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。因此，部分行政机关可以代履行。

  对于直接强制执行方式，只有法律授权的行政机关能够行使，否则的话就只能申请法院强制执行。如《行政强制法》第四十六条第3款规定，没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。部分行政机关可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。该但书中的行政机关就享有强制执行权。

  中止供电应属于直接强制方式，行政机关能否发函要求供电企业予以协助，取决于其有无强制执行权。若其有强制执行权，如负有安全生产监督管理职责的部门，供电企业应当协助。若其没有强制执行权，必须申请人民法院强制执行时，供电企业无协助的义务。人民法院在强制执行行政处罚决定时，要求供电企业协助供电，则必须协助。

  无论何种原因的中止供电，为避免给用户造成不必要的损失，执行主体都应当履行对用户的通知程序，如《安全生产法》第六十七条第2款，负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。供电企业在协助行政机关或人民法院强制执行时，由于不是执行主体，无通知用户的义务。当执行主体没有履行通知义务时，供电企业可以建议执行主体通知；执行主体不通知的，自己也可主动通知用户。